集體土地所有權(quán)確權(quán)應(yīng)厘清變遷經(jīng)過
申 請(qǐng) 人：某村南組
被申請(qǐng)人：臥龍區(qū)人民政府
第 三 人：某村北組；某村A組；某村村委
復(fù)議機(jī)關(guān)：南陽市人民政府
一、基本案情
申請(qǐng)人于2020年4月20日向被申請(qǐng)人提出土地確權(quán)申請(qǐng)，被申請(qǐng)人于2021年1月25日作出《土地權(quán)屬爭議處理決定書》（以下簡稱《處理決定》），將188.991畝爭議土地確權(quán)歸某村村委所有，申請(qǐng)人、某村北組、某村A組均不服該處理決定，均向南陽市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。本案以某村南組（申請(qǐng)人）申請(qǐng)視角進(jìn)行案例分析。
二、事實(shí)和理由
申請(qǐng)人認(rèn)為：1.《處理決定》認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。南組、北組原為一組，南北二組已在爭議土地上連續(xù)耕種30多年，爭議土地應(yīng)當(dāng)歸兩組所有。2.采信證據(jù)錯(cuò)誤?！短幚頉Q定》以《合作造林合同》為基礎(chǔ)，但該合同本身不涉及土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和確認(rèn)。3.適用法律不當(dāng)。1995年實(shí)施的《土地確權(quán)規(guī)定》對(duì)1960年的土地權(quán)屬變動(dòng)情況沒有溯及力。4.未聽取土地承包戶意見，程序違法。5.被申請(qǐng)人曾將爭議土地確權(quán)給村委，原處理決定已被法院撤銷，被申請(qǐng)人在沒有新的事實(shí)和證據(jù)的情況下，作出與原行政行為相同的行政行為，違反規(guī)定。
被申請(qǐng)人認(rèn)為：《處理決定》事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律依據(jù)正確，程序合法。
第三人某村北組答辯意見與申請(qǐng)人一致。
第三人某村A組認(rèn)為：1.《處理決定》認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。爭議地是其從外公社帶來的口糧田，而非遷移安置遺留土地，1963年A組將爭議土地出借給該村大隊(duì)（現(xiàn)村委）合辦林場，爭議土地仍應(yīng)歸A組所有。2.《處理決定》采信證據(jù)錯(cuò)誤。被申請(qǐng)人未對(duì)證據(jù)進(jìn)行完整歸納，割裂了證據(jù)完整性。3.《處理決定》適用法律錯(cuò)誤。
第三人某村村委認(rèn)為：三個(gè)村民小組提交的相關(guān)證據(jù)均具有排他性，證明力不足，但各方對(duì)1965年起村委與林業(yè)部門進(jìn)行合作造林一事均不否認(rèn)，《處理決定》將爭議土地確權(quán)歸村委所有，既符合事實(shí)，也有利于化解矛盾。
復(fù)議機(jī)關(guān)查明：1.南組、北組、A組為同村村民小組，南組、北組原為同一小組，原A自然村部分村民因修建水庫遷移安置，現(xiàn)A組是原A自然村未遷走村民形成的村民小組。2.爭議土地系1958年國家建設(shè)水庫移民遷安遺留土地的一部分，本案爭議各方對(duì)爭議土地四至、面積均無異議。3.南陽合作林總場（管理站）與該村林場簽訂《合作造林合同》載明：“1965年-1982年管理站采取大包干的形式……委托某村林場營造國隊(duì)合作林……該林場的管理機(jī)構(gòu)為某大隊(duì)（現(xiàn)該村村委）?！睜幾h土地位于上述林場范圍內(nèi)。4.該村村委對(duì)林場經(jīng)營管理使用至1987年，1987年南組、北組搶占爭議土地進(jìn)行耕種，A組隨即提出異議并向有關(guān)部門提起土地糾紛仲裁。5.被申請(qǐng)人在2018年對(duì)爭議土地作出的原處理決定因程序違法被人民法院依法撤銷。6.區(qū)自然資源局于2020年5月28日受理申請(qǐng)人提出的確權(quán)申請(qǐng)并進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解，被申請(qǐng)人于2021年1月25日作出《處理決定》，但未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交延長調(diào)查時(shí)間的證明材料，亦未說明超出法定期限作出《處理決定》的合理原因。7.《處理決定》認(rèn)定南組、北組、A組提供的證據(jù)均不足以證明其對(duì)案涉土地有所有權(quán)；南組、北組自1987年的非法搶種行為不具有合法性；該村村委在1963年-1987年間對(duì)爭議土地管理使用已滿二十年，依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，確定爭議土地歸該村村委所有。
三、焦點(diǎn)問題評(píng)析
本案焦點(diǎn)為被申請(qǐng)人作出的《處理決定》是否合法。
事實(shí)認(rèn)定和法律適用方面，核心在于各方提交的證據(jù)能否予以采信、集體土地所有權(quán)是否可因長期使用取得。南北二組、A組、村委均主張自己對(duì)爭議土地享有所有權(quán)，但對(duì)案涉土地來源問題說法不一，除對(duì)己方有利的證人證言外，南北二組、A組均未提供能夠證明爭議土地原始來源的有效書證，證據(jù)證明力不足。A組主張爭議土地系其出借給該村村委開設(shè)林場使用，但未提交證據(jù)予以證實(shí)，被申請(qǐng)人未予采信并無不當(dāng)。各方對(duì)爭議土地由該村村委經(jīng)營管理林場使用至1987年的事實(shí)均無爭議，至1987年南北二組將爭議土地強(qiáng)行耕種后，各方產(chǎn)生糾紛。根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十一條的規(guī)定，“農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有；連續(xù)使用不滿二十年，或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)?！痹谠摯宕逦瘜?duì)爭議土地管理使用的1963年至1987年間，南北二組、A組均未向村委主張過權(quán)利，該村村委連續(xù)使用案涉爭議土地超過二十年，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)歸該村集體所有。南北二組1987年強(qiáng)行耕種爭議土地的行為系非法占有使用，不應(yīng)受到法律保護(hù)?！短幚頉Q定》依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十一條的規(guī)定將爭議土地確定歸該村村委所有，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，結(jié)論并無不當(dāng)。
程序方面，該區(qū)自然資源局于2020年5月28日受理申請(qǐng)人提出的土地確權(quán)申請(qǐng)，被申請(qǐng)人于2021年1月25日作出《處理決定》，超過法定處理期限，且未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交延長調(diào)查時(shí)間的證明材料，亦未說明超出法定期限作出《處理決定》的合理原因，屬于程序違法。
四、審理結(jié)果
復(fù)議機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為，被申請(qǐng)人作出的《處理決定》事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，結(jié)論適當(dāng)，但作出《處理決定》明顯超出法定期限，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)的規(guī)定，確認(rèn)被申請(qǐng)人作出的《處理決定》程序違法。
五、審理要旨
本案屬于土地權(quán)屬爭議糾紛，涉及一個(gè)村集體、三個(gè)村民小組，爭議時(shí)間跨度長達(dá)三十余年，屬于歷史遺留問題。在認(rèn)定事實(shí)的過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)需對(duì)爭議各方提交的證據(jù)進(jìn)行判斷，綜合分析原行政機(jī)關(guān)在確權(quán)過程中采信的證據(jù)是否可靠、查明爭議土地的歷史沿革是否清晰、適用的依據(jù)是否正確、確權(quán)的程序是否合法，尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)，作出相應(yīng)的復(fù)議決定。
六、典型意義
在實(shí)踐中，一些村集體、組集體的土地確權(quán)案件，其歷史淵源可前溯到建國前后，此類案件往往涉及群眾多、案情復(fù)雜。但由于歷史久遠(yuǎn)、時(shí)間跨度大、政策變動(dòng)、證據(jù)缺失等多種因素，存在事實(shí)認(rèn)定難、調(diào)解協(xié)調(diào)難、案件處理難、復(fù)議或訴訟結(jié)果執(zhí)行難的問題。以本案為例，爭議各方自1987年權(quán)屬出現(xiàn)爭議后的長達(dá)數(shù)十年間，各方群眾反復(fù)進(jìn)行復(fù)議、訴訟、信訪，爭議土地所有權(quán)一直未有定論，甚至曾引發(fā)群體性沖突。案涉復(fù)議決定作出后，當(dāng)事人再次向人民法院提起行政訴訟，經(jīng)一審、二審后，人民法院作出終審判決，依法駁回了南組、北組、A組的訴訟請(qǐng)求，支持了某區(qū)確權(quán)決定和復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定。一方面，行政機(jī)關(guān)和基層組織要加強(qiáng)法制宣傳力度和方式，針對(duì)農(nóng)村群眾的特點(diǎn)，加強(qiáng)相關(guān)的法律法規(guī)宣傳，用群眾喜聞樂見的形式做好宣傳工作，提高群眾的法治意識(shí)。另一方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)于無爭議的集體土地，要按照相關(guān)規(guī)定，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證工作，逐步將集體所有土地權(quán)屬進(jìn)一步明確化、書面化；對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的土地權(quán)屬爭議，要充分考慮爭議各方的意愿和歷史因素，查明爭議土地權(quán)屬演變及使用情況的歷史脈絡(luò)，區(qū)別各個(gè)歷史時(shí)期的土地方針、政策，根據(jù)具體情況積極協(xié)調(diào)，加大調(diào)解力度，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為標(biāo)準(zhǔn)，尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)，合情、合理、合法解決土地糾紛，依法妥善作出處理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。